Kysymyksiä ja vastauksia maankäyttö- ja rakennuslain 1.5.2017 voimaan tulleesta muutoksesta

Tämän sivun suoraosoite on www.ym.fi/mrlmuutokset

Maankäyttö- ja rakennuslakiin (MRL) on tehty useita muutoksia, jotka sujuvoittavat kaavoituksen ja rakentamisen sääntelyä. Tälle sivulle on koottu kysymyksiä ja vastauksia lain soveltamisesta. Maankäyttö- ja rakennuslain muutokset (230/2017) tulivat voimaan 1.5.2017.

Lisätietoja: Hallitussihteeri Mirkka Saarela, p. 0295 250 365, etunimi.sukunimi@ym.fi

 

  1. Kun yleiskaavan oikeusvaikutukset muuhun suunnitteluun ja viranomaistoimintaan väljentyvät uuden MRL 42 §:n 4 momentin myötä yleiskaavan ollessa ilmeisen vanhentunut, voiko asemakaavoja laatia jatkossa täysin yleiskaavoista välittämättä?

Ei voi. Kyllä yleiskaava on edelleen otettava huomioon asemakaavaa laadittaessa MRL 54 § 1 momentin mukaisesti.

Tälläkin hetkellä yleiskaavojen ohjausvaikutusta asemakaavoitukseen arvioidaan kolmeportaisen tarkastelun kautta: 1) Yleiskaava on yleispiirteinen kaava, joka tarkentuu asemakaavavaiheessa, 2) Asemakaavassa voidaan hyväksyä sellainen perusteltu yleiskaavasta poikkeava ratkaisu, joka kuitenkin riittävällä tavalla tukeutuu yleiskaavan ohjausvaikutukseen 3) Ratkaisu asemakaavassa poikkeaa niin paljon yleiskaavasta, että se edellyttää yleiskaavan muuttamista. Nyt tehty lisäys lakiin (43 § 4 momentti) joustavoittaa menettelyjä siirtämällä em. kohdassa 2 todettua rajaa väljempään suuntaan silloin, kun on kyse ilmeisen vanhentuneesta yleiskaavasta.

  1. MRL 44 §:ssä todetaan, että yleiskaavaa ei voi käyttää suoraan rakennuslupaan oikeuttavana kaavana alueella, jolla maankäytön ohjaustarve edellyttää asemakaavan laatimista. Mitä tällä tarkoitetaan?

Lain perusteluissa on tuotu esiin esimerkkejä tilanteista, joissa asemakaavan laatiminen on tarpeen kaavallisessa ohjaamisessa. Tällaista rakentamista on ainakin kerrostalorakentaminen, tiiviisti ja tehokkaasti toteutettavat pientaloalueet sekä kunnallistekniikan ja liikennejärjestelyjen toteuttamisen kannalta vaikutuksiltaan merkittävämpi työpaikka- ja palvelurakentaminen. Myös olemassa olevan asemakaava-alueen laajentaminen edellyttäisi pääsääntöisesti asemakaavan laatimista.

Nämä määrittelyt kattavat siis mittakaavaltaan suuremman rakentamisen, kuten kerrostalot, teollisuushallit ja mittavan palvelurakentamisen, esimerkiksi laajemmat ja vaikutuksiltaan merkittävämmät palvelulaitokset ja vähittäiskaupan myymälät. Pientaloalueissa osviittaa saa tarkastelemalla toteutettuja taajamien asemakaavoitettuja pientaloalueita. Kun tonttikoko pienentyy alle 2000 m2:n ja tonteista alkaa muodostua selkeitä kortteleita, ei tällaisten alueiden toteuttaminen ole mahdollista suoraan yleiskaavan pohjalta. Tällaiset hankkeet tarvitsevat pääsääntöisesti asemakaavoitusta.

  1. Mikä merkitys rakentamisen suorassa ohjaamisessa MRL 44 §:n mukaisesti on vanhoilla voimassa olevilla oikeusvaikutteisilla yleiskaavoilla?

Lähtökohtaisesti myös aikaisemmin laadittua yleiskaavaa voidaan käyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena, jos yleiskaava ohjaa riittävästi maankäyttöä ja muuta rakentamista alueella. MRL 44 §:ssä edellytyksenä on kuitenkin, että yleiskaavassa pitää olla erityisesti määrätty kaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Mikäli tällaista mainintaa ei ole, edellyttää rakennusluvan myöntäminen suunnittelutarveratkaisua, jos kysymyksessä on suunnittelutarvealue. Tällainen määräys on voitu vuoden 2009 alussa voimaan tulleen MRL 44 §:n mukaisesti sisällyttää kaavoihin vain sellaisilla alueilla, joihin ei kohdistu merkittäviä rakennuspaineita.

Joissakin ennen vuotta 2009 laadituissa yleiskaavoissa voi olla myös maininta siitä, että rakennusluvan MRL 137 §:n mukaiset erityiset edellytykset on selvitetty yleiskaavan laatimisen yhteydessä. Tällöin myös niitä voidaan käyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena.

  1. Eikö ranta-alueilla olisi mahdollista osoittaa vain alueita rakentamiseen erottelematta sitä, minne toteutetaan vapaa-ajan asumista ja minne pysyvää asumista?

MRL:ssa korostetaan kunnan valtaa ja vastuuta kaavoitusasioissa. Kunnalla on oikeus päättää kaavoituksessaan, mitä ranta-alueita se osoittaa vain loma-asutukseen ja mitä pysyvään asumiseen. Näillä on erilaisia vaikutuksia esimerkiksi palvelujen järjestämisen ja myös vaikkapa vesihuollon suhteen. Kunta voi osoittaa kaavassa alueita, joilla sekä pysyvä asuminen että lomarakentaminen on mahdollista, jos vaikutusten arvioinnissa todetaan, että kaavalle asetetut sisältövaatimukset täyttyvät.

  1. Miten maankäyttö- ja rakennuslain uusi 129 a § helpottaa loma-asunnon käyttötarkoituksen muuttamista pysyvään asuinkäyttöön?

Maankäyttö- ja rakennuslain uuden 129 a §:n myötä kunta voi halutessaan helpottaa käyttötarkoituksen muutoksia osoittamalla rakennusjärjestyksessään alueet, joilla loma-asunnon muuttaminen pysyvään asuinkäyttöön ei edellytä poikkeamispäätöstä tai suunnittelutarveratkaisua ennen rakennuslupaa. Rakennusjärjestyksen määräys voi koskea vain alueita, joilla ei ole voimassa asemakaavaa tai oikeusvaikutteista yleiskaavaa.

Suurin merkitys muutoksella on kaavattomilla ranta-alueilla. Ennen lakimuutosta kunnan oli aina ratkaistava tällaista ranta-aluetta koskeva käyttötarkoituksen muutos poikkeamispäätöksellä. Vasta tämän jälkeen käyttötarkoituksen muutokselle oli mahdollista myöntää rakennuslupa. Nyt kunta voi määrätä rakennusjärjestyksessään, että käyttötarkoituksen muutos ei näillä ranta-alueilla edellytä poikkeamispäätöstä ennen rakennuslupaa.

  1. Missä kyläalue alkaa ja minne se loppuu?

Kyläaluetta on vaikea määritellä täsmällisemmin kuin mitä lakimuutoksen perusteluissa on tehty. Kylät ovat eri puolella Suomea erilaisia ja ongelmatilanteita voi olla erityisesti nauhamaisissa joenvarsi- ja tienvarsikylissä. Tulkinta voi käytännössä olla aika joustava. Useimmiten paikallisesti on vakiintunut käsitys siitä, mitä alueita varsinaiseen kylään kuuluu. Vastaavalla tavalla määritelty kyläalue käsitteenä sisältyy jo tällä hetkellä MRL 44 §:ään ja myös sen kanssa on opittu tulemaan toimeen.

  1. MRL 137 §:n 2 momentissa suunnittelutarveratkaisun hakemisesta on vapautettu jo olevaan maaseutuyritykseen kuuluvan maa- ja metsätalouden tai sen liitännäiselinkeinon kannalta tarpeelliset rakennukset. Mitä tällä tarkoitetaan?

Lähtökohta pykälän tarkistamiselle on säännöksen yhtenäistäminen ranta-alueita koskevan säännöksen kanssa. Ranta-alueilla suunnittelutarve ei koske maa- ja metsätalouden tai kalatalouden harjoittamista varten tarpeellista rakentamista.

Pykälän perustelujen mukaan maaseutuyritykseen kuuluvia maa- ja metsätalouden harjoittamisen kannalta tarpeellisia rakennuksia ovat esimerkiksi maataloustoiminnassa käytettävät erilaiset tuotanto- ja varastorakennukset, eläinsuojat, metsätaloudessa käytettävien koneiden konesuojat sekä puiden kuivatukseen ja varastointiin tarvittavat rakennukset. Liitännäiselinkeinoksi voidaan katsoa esim. maatilatalouden yhteydessä harjoitettava aamiaismajoitustoiminta ja sen tarvitsema majoitustila, kuten erillinen nukkuma-aitta.

  1. Kun mahdollisuus toimenpiderajoituksen antamiseen (maisematyölupavelvollisuus) puiden kaatamiseen liittyen poistuu yleiskaavassa maa- ja metsätalousvaltaisilta alueilta (M-alkuiset aluevaraukset), onko enää mahdollista millään tavoin puuttua puiden kaatamiseen näillä alueilla?

Olemassa olevia kaavoja ja niissä olevia määräyksiä pitää noudattaa. Tehty muutos koskee mahdollisuutta MRL 128 §:n mukaisen toimenpiderajoituksen antamiseen, joka tarkoittaa luvanvaraisuutta puiden kaatamisessa. MRL 41 §:n 2 momentin mukaisesti yleiskaavassa on edelleen mahdollista antaa suojelumääräyksiä, jos se on kaavan sisältövaatimusten täyttämisen kannalta perustelua.

Suojelumääräysten tarve on aina mietittävä tarkkaan, ja ne eivät saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

  1. Voidaanko alueellinen suunnittelutarveratkaisu tehdä yksityisen maanomistajan hakemuksesta?

Kyllä voidaan. Laissa ei ole säännöstä siitä, millä tavalla tällainen suunnittelutarveasia tulee vireille. Kunta voi tehdä alueellisen suunnittelutarveratkaisun omasta aloitteestaan ja myös maanomistajan hakemuksesta. On muistettava, että myös alueellisen suunnittelutarveratkaisun edellytykset on harkittava MRL 137 § 1 momentin mukaisesti.

  1. ELY-keskusten tehtävää on rajattu poistamalla MRL 18 §:stä ohjaustehtävä ja rajoittamalla valvottavia asioita vaikutuksiltaan valtakunnallisiin ja merkittäviin maakunnallisiin asioihin. Mitä tämä käytännössä tarkoittaa?

Säännös korostaa kunnallisen päätöksenteon itsenäisyyttä ja ELY-keskuksen roolia kuntaa tukevana asiantuntijaorganisaationa. ELY-keskuksen edistämistehtävään kuuluvat mm. asiantuntija-avun antaminen ja koulutuksen järjestäminen. Muutoksessa on korostettu valvonnan kohdistumista vaikutuksiltaan merkittävimpiin asioihin. Tällaisia ovat lain perustelujen mukaan esimerkiksi valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin liittyvät kysymykset sekä kaupunkiseutujen merkittävät taajamarakennetta, liikennejärjestelmää ja virkistysalueita koskevat vaikutuksiltaan usean kunnan alueelle ulottuvat ratkaisut. Vaikutusten merkittävyyttä arvioitaessa on otettava huomioon myös niiden suuruus ja laajuus, vaikutusalueen muutosherkkyys sekä kyseessä olevan kaavan tehtävä ja tarkoitus.

On kaikkien etu, että alueidenkäytön ohjausjärjestelmä toimii mahdollisimman tarkoituksenmukaisesti. Kaavoihin liittyvissä vuorovaikutus-tilanteissa ELY-keskusten edistävään rooliin kuuluu tuoda esille tähän liittyviä näkökohtia. Vaikka ELY-keskusten puuttuminen kuntien päätöksiin on ollut tähänkin saakka maltillista, tulee tämä jatkossa edelleen vähenemään.

  1. Minkälaisissa tilanteissa asemakaavamuutos voidaan laatia vaiheittain?

MRL 50 §:n muutoksen myötä asemakaavamuutos on mahdollista laatia myös vaiheittain, siis vain tiettyä osakokonaisuutta tai osakokonaisuuksia koskien. Tällaisia osakokonaisuuksia voivat olla esimerkiksi käyttötarkoitusten muutokset, rakennusoikeuden lisääminen tai useiden pienialaisten asemakaavojen suunnitteluperiaatteiden yhtenäistäminen tietyn teeman osalta.

Käyttötarkoituksen muutokset voivat koskea esimerkiksi tilanteita, joissa liike- tai toimistorakennuksia muutetaan asuinkäyttöön.Useiden pienialaisten asemakaavojen suunnitteluperiaatteiden yhtenäistäminen voi koskea esimerkiksi näiden kaavojen rakennussuojelua koskevien periaatteiden yhtenäistämistä tai uuden asiakokonaisuuden lisäämistä voimassa oleviin asemakaavoihin, esimerkiksi kansallisen kaupunkipuiston aluerajauksen osoittaminen asemakaavoissa.

Vaiheittain laadittavassa asemakaavamuutoksessa on kiinnitettävä huomiota muutoksessa käsiteltävien asioiden kokonaisuuteen siten, että esimerkiksi rakennusoikeuden lisäämisessä käsitellään tarpeellisessa määrin myös esimerkiksi liikenteeseen liittyviä kysymyksiä. Asemakaavamuutoksen laatiminen vaiheittain ei sovellu tilanteeseen, jossa muutoksen vaikutukset ulottuvat laajalti muihin kaavassa käsiteltyihin asioihin.

Asemakaavan osittaista uudistamista voidaan soveltaa myös ranta-asemakaavoihin.

  1. Jos maakuntakaavassa määritelty merkitykseltään seudullisen suuryksikön koon alaraja on pienempi (esimerkiksi 2 000 tai 3 000 kerrosneliömetriä) kuin 71 a §:n vähittäiskaupan suuryksikön kokoraja (4 000 kerrosneliömetriä), kumpaa noudatetaan?

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 a luvun vähittäiskaupan suuryksikköjen säännökset koskevat yli 4 000 kerrosneliömetrin suuruisia vähittäiskaupan myymälöitä. Tätä pienemmät myymälät eivät enää ole vähittäiskaupan suuryksiköitä lukuun ottamatta lain 71 d §:ssä tarkoitettuja myymäläkeskittymiä. Lisäksi on otettava huomioon, että 71 a §:ää sovelletaan paljon tilaa vaativan erikoistavaran kauppaan 15.4.2017 alkaen.

Mikäli alueella ei ole voimassa oikeusvaikutteista yleiskaavaa, ohjaa maakuntakaava asemakaavan laadintaa. Kysymyksen mukaisessa tilanteessa voidaan asemakaavassa alueelle sijoittaa esimerkiksi 3 900 kerrosneliömetrin suuruinen vähittäiskaupan myymälä, mikäli maakuntakaavassa esitetyt keskeiset ratkaisut ja tavoitteet eivät vaarannu. Laadittavan asemakaavan on lisäksi täytettävä sekä asemakaavan että soveltuvin osin myös yleiskaavan sisältövaatimukset. Kysymyksen mukaisessa tilanteessa on hyvä huomioida myös lainmuutoksen keskeinen tavoite, joka on lisätä elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä kaupan kehittämisessä.

Mikäli alueella on voimassa oikeusvaikutteinen yleiskaava, ohjaa yleiskaava asemakaavan laadintaa eikä maakuntakaava ole alueella voimassa muutoin kuin muutettaessa yleiskaavaa.

Lisäksi on huomattava, että alle 4 000 kerrosneliömetrin kokoisen myymälän sijoittaminen maakunta- tai yleiskaavan keskustatoiminnoille tarkoitetun alueen ulkopuolelle ei edellytä asemakaavassa vähittäiskaupan suuryksikkömerkintää (KM).

  1. Maakuntakaavassa on osoitettu keskustatoimintojen alueelle vähittäiskaupan suuryksiköiden enimmäismitoitus, eikä alueella ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa. Onko asemakaavoituksessa edelleen noudatettava maakuntakaavassa osoitettua enimmäismitoitusta?

Lainmuutos ei muuta voimassa olevien maakuntakaavojen oikeusvaikutuksia. Maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa. Enimmäismitoituksen ohjausvaikutus asemakaavoitukseen on voimassa, kunnes maakuntakaavaa tältä osin muutetaan.

On kuitenkin aina syytä ottaa huomioon maakuntakaavan yleispiirteisyys, joka voi mahdollistaa myös mitoituksesta poikkeamisen asemakaavoituksessa, mikäli vaikutusten arvioinnilla voidaan osoittaa, etteivät maakuntakaavan keskeiset tavoitteet ja ratkaisut vaarannu.

  1. Millaisin perustein kaavoihin voidaan osoittaa keskustatoimintojen alueita?

Keskusta-alueen määritelmää on lainmuutoksen yksityiskohtaisissa perusteluissa täsmennetty. Niiden mukaan keskusta-alueella tarkoitetaan maakunnan, kunnan tai sen osan toiminnallisesti keskeistä aluetta, jossa sijaitsee tiiviisti ja monipuolisesti keskustahakuisia palvelutoimintoja, kuten erikoiskauppaa, päivittäistavarakauppaa, vapaa-ajan palveluja ja julkisia palveluja sekä merkittävässä määrin eri toimialojen työpaikkoja ja asutusta. Keskusta-alue on hyvin saavutettavissa ja sinne on hyvät liikenneyhteydet ympäröiviltä asuinalueilta. Keskusta-alue on kunnan keskustaajaman tai sen alakeskuksen osa-alue ja keskusta-aluetta ympäröi aina taajama-alue. Olemassa olevat keskusta-alueet, niiden mahdolliset laajennusalueet sekä uudet keskusta-alueet voidaan osoittaa maakunta- ja yleiskaavassa keskustatoimintojen alueina.

  1. Onko maakunta- ja yleiskaavoissa mahdollista käyttää kaupan laatua koskevia määräyksiä lainmuutoksen jälkeen?

Lainmuutoksen tavoite on, että kaupan laatua koskevia määräyksiä ei enää käytetä. Lainmuutoksessa on poistettu velvoite ottaa huomioon kaupan laatu perusteena sijoittaa vähittäiskaupan suuryksikkö muualle kuin keskusta-alueelle.

Vähittäiskaupan suuryksikön ensisijainen sijaintipaikka on keskusta-alue. Vähittäiskaupan suuryksikkö voidaan sijoittaa myös muualle. Tällöin on edellytyksenä, että se on perusteltua ottaen huomioon kaupan palvelujen saavutettavuus. Sijoittumiseen muualle voi olla myös muita perusteita kuitenkin niin, että palvelujen saavutettavuus tulee aina ottaa huomioon. Muita perusteita voisivat olla esimerkiksi toimivan kilpailun kehittymisen edistäminen ja erilaisten liiketoimintamallien kehittäminen.

Laissa ei kuitenkaan ole nimenomaista kieltoa kaupan laadun (toimialan) huomioimisesta osana kaavaratkaisua.Jatkossa voi myös olla tilanteita, joissa maakunta- tai yleiskaavan tai vähittäiskaupan suuryksiköitä koskevien sisältövaatimusten täyttymiseksi on tarpeen käyttää kaupan laatua koskevia määräyksiä. Esimerkiksi suunniteltaessa vähittäiskaupan suuryksiköitä keskusta-alueiden ulkopuolelle, on huolehdittava siitä, että suunnitellulla maankäytöllä ei ole merkittäviä haitallisia vaikutuksia keskusta-alueiden kaupallisiin palveluihin ja niiden kehittämiseen.

  1. Mitä palvelujen saavutettavuudella tarkoitetaan?

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan palvelujen saavutettavuudella tarkoitetaan kaupan palvelujen sijoittumista suhteessa asuinalueiden tai esimerkiksi matkailukeskusten sijaintiin ja palvelujen käyttäjien mahdollisuuksiin saavuttaa nämä palvelut eri kulkumuodoilla.

Kaupan palvelujen saavutettavuutta on syytä arvioida kokonaisuutena, koko kaupan palveluverkon näkökulmasta. Vähittäiskaupan suuryksikköjä sijoitettaessa tulee ottaa huomioon myös lain 71 b §:n vähittäiskaupan suuryksiköitä koskevat erityiset sisältövaatimukset maakunta- ja yleiskaavalle.

  1. Muuttaako 71 e §:n kumoaminen voimassa olevien asemakaavojen määräysten oikeusvaikutuksia? Voidaanko asemakaavoituksessa edelleen käyttää kaupan laatua ja kokoa koskevia määräyksiä?

Säännöksen kumoaminen ei muuta voimassa olevien kaavojen oikeusvaikutuksia. Ympäristövaliokunta toteaa hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä, että uutta sääntelyä sovelletaan lähtökohtaisesti lain voimaantulon jälkeen laadittaviin kaavoihin, mutta lainmuutos tulisi ottaa huomioon myös olemassa olevien kaavojen osalta siten, että kaavan tarkistamistarpeeseen vastataan kunnassa mahdollisimman nopeasti tai suhtaudutaan poikkeusluvan myöntämiseen lainmuutoksen tarkoittamalla tavalla aikaisempaa joustavammin ja toimivan kilpailun edellytysten luomiseen liittyvät näkökohdat aidosti huomioon ottaen.

Lisäksi ympäristövaliokunta tuo antamassaan mietinnössä esiin, että alueiden käytön suunnittelun tavoitteiden (MRL 5 §) tarkoituksena on edistää muun muassa elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä ja toimivan kilpailun kehittymistä. Pykälän tavoitteena on, että yrityksille osoitettaisiin laadultaan ja määrältään riittävästi sijoittumispaikkoja.

Säännöksen kumoamisesta huolimatta voivat asemakaavan sisältövaatimukset hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kuitenkin edelleen edellyttää, että asemakaavassa tarkastellaan myös kaupan laatuun ja kokoon liittyviä kysymyksiä esimerkiksi päivittäistavarakaupan palvelujen saatavuuden ja toimivan kilpailun kehittymisen turvaamiseksi.

Julkaistu 2.5.2017 klo 14.09, päivitetty 9.5.2017 klo 16.49